어업협정과 獨島 및 EEZ와의 관련성: 일본외교의 政治文化的 特性에서 고찰*

• 韓國의 獨島領有權 硏究史

어업협정과 獨島 및 EEZ와의 관련성: 일본외교의 政治文化的 特性에서 고찰 •

* 한국일본학회, ꡔ일본학보ꡕ 제50집(2002. 3월).

** 서울대 국제대학원 전임연구원(soon-choi@hanmail.net).

崔長根**

I. 서론

역사적으로 볼 때 독도가 한국의 영토임은 분명하다. 다수의 일본학자들에 의해서도 고증된 바 있고 현재에도 그렇게 인식하고 있기도 하다. 그러나 일본의 영토관에는 우리와 다른 문화 및 가치관을 갖고 있다. 그래서 지금도 이러한 역사와 문화를 바탕으로 형성된 일본인의 정체성 속에는 역사적인 사실관계보다는 필요하다면 영토화에 필요한 조치를 서둘러 새로운 법적인 근거를 확보하고 이를 바탕으로 영토화를 달성해내려는 특성을 갖고 있다.

대표적인 학자로는 아마베 켄타로(山邊健太郎)의 “竹島問題の歴史的展望”, ꡔコリア評論ꡕ: 일본(1965), 카지무라 히데키(梶村秀樹)의 “竹島=独島問題と日本国家”, ꡔ朝鮮研究ꡕ: 일본(1978), 호리 카즈오(堀和生)의 “1905年日本の竹島領土編入”, ꡔ朝鮮史研究会論文集ꡕ: 일본(1987)을 들 수 있다.

일본은 중세, 근세까지 무사들이 집권하던 시대로 힘의 논리에 의해 영지를 확보해왔으므로 특히 전국시대 토요토미 히데요시(豊臣秀吉)가 일본 전국을 통일하고 조선을 침략한 사건이 그 대표적이다. 이러한 일본적인 정치문화는 메이지정부에 있어서도 대외 영토확장을 국가발전의 목표로 삼고 있었다.

일본의 영토확장정책은 일본의 明治政府 설립이후 현재까지도 계속되고 있다. 그 단적인 예가 明治時代 때부터 분쟁지역화 되어 온 독도영유권주장, 중국과의 조어도(일본명 센카쿠제도) 영유권분쟁, 쿠릴열도의 4개 섬에 대한 영유권 주장이 바로 그것이다.

독도에 한해서 언급한다면, 일본은 1905년 일방적으로 불법 편입 조치 한 후 식민지시대를 거쳐 해방이후 현재까지도 일본의 고유영토라고 주장하고 있다. 독도는 1905년에 일본에 편입된 것이 아니고 1910년 한일합병에 의해 일본에 귀속되었다가 1945년 포츠담선언에 의해 한반도의 본토와 함께 반환된 것이다.

1952년 평화선 선언 후 독도영유권분쟁이 표면화되면서 일본은 직접적인 협상을 통해 타케시마(독도의 일본명칭) 영유권 주장을 시도했으나 아무런 성과를 거두지 못하게 되자, 14년에 걸친 한일협상과정에서 집요하게 평화선 철폐를 도모하여 결국은 경제지원을 빌미로 1965년 어업협정이라는 명목으로 배타적 경제수역의 성격을 띤 평화선을 철폐했다.

그 이후에도 일본은 타케시마 영유권주장과 더불어 기회가 주어질 때마다 대륙붕조약, 자율어업규제조치, 어업협정 등의 간접적인 방법으로 동해의 이권 확보와 영유권해결에 유리한 환경을 조성해왔다.

특히 1998년 어업협정도 일본의 이러한 의도에서 체결되어진 것임을 간과할 수 없다. 최근 한러 간의 어업협정 이행의 일환으로 쿠릴열도에서의 꽁치잡이에 대해 일본이 고유영토론을 내세워 한국의 어업을 저지하려고 하고 있다. 이는 일본이 정치외교 문화적 측면에서 어업협정의 규정마저도 영유권을 규정짓는 한 요소로 인식하고 있음을 시사하는 단적인 예이다.

한국정부는 1998년 어업협정에 대해 순수한 어업협정으로서 어업이외의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 않는다고 주장하고 있다. 그러나 여기에 이의를 제기하여 이 어업협정으로 인하여 독도 및 EEZ경계 획선에 악영향을 미칠 가능성이 높다는 주장과 대립된다.

필자의 견해는 법적인 지위에는 아무런 하자가 없지만, 향후 관련 현안문제를 해결하는 데 지장을 초래할 여지가 있다는 것이다.

이러한 견해의 양상은 연구분야 간에도 다소 차이가 보인다. 주로 국제법학자들은 어업문제에 국한된 조약이므로 독도나 EEZ경계 획정과는 전혀 무관하다는 견해를 갖고 있는 듯하다. 이는 역사적인 사실관계보다는 국제법 판례를 우선적으로 해석한 것이다. 정치 및 역사학적인 측면에서 접근하는 연구자들은 어업협정은 독도 및 EEZ경계 획선에 미칠 영향이 크다는 논지를 가지고 있는 경우가 많다. 이는 역사적인 사실관계를 토대로 한 분석이다. 이는 법적인 해석보다는 일본이라는 역사, 문화적 특수성에 입각하여 분석한 것이다. 그러나 국제법학자 중에서도 국제법적인 접근에다 일본의 역사성 및 문화성을 고려하여 논지를 전개하는 입장도 있다. 본고는 역사성과 문화성을 고려한 정치외교 문화적 측면에서 어업협정을 분석하려고 한다. 이런 관점에서 어업협정과 독도영토 및 EEZ획정과 관련하여 검토한 연구성과는 전무하다.

대표적인 논문으로, 정해웅, “EEZ체제와 한일어업협정”, ꡔ서울국제법연구ꡕ(제6권 1호, 1999).

대표적인 논문으로, 최장근, “日本外交의 兩面性에 관한 고찰 -‘日韓漁業協定’과 영토권문제-”, ꡔ日本学報ꡕ제44집(한국일본학회, 2000.6).

대표적인 논문으로, 이상면, “독도영유권을 둘러싼 한일간의 해양관할권 문제”, ꡔ国際法学会論叢ꡕ제41권 제2호(国際法学会, 1996.12).

본 논문은 이번 어업협정의 체결배경이 일본의 의도에 의한 것이고. 한국정부가 여기에 대응하여 부득이 체결된 부분이 없지 않다. 한국정부는 일본의 강압적인 자세에 양보하여 독도영유권 및 EEZ결정에 불리한 협정을 체결했다는 것을 전제로 한다.

그리고 또 한국정부는 갑작스런 국제금융통화기금의 지원을 받아야하는 경제적 위기 상황에서 경제적 지원을 의식한 대일경제정책, 종래한일 현안 문제를 과감하게 청산하겠다는 김대중 신정부의 대일 유화정책, 이에 반하여 일본은 고질적인 독도영유권 문제로 인한 EEZ획정의 애로사항을 한국의 경제적 위기라는 약점을 호기로 판단하여 이 기회에 50년간의 현안을 해결하는 돌파구를 마련하겠다는 의도가 있었다.

연구방법은 먼저 일본외교의 정치문화적 특성을 제시하고, 그 다음으로는 일본의 특수한 역사성과 문화성을 동시에 내포하고 있는 1965년 어업협정과 1998년 어업협정을 분석하면서 일본 어업협정의 특성을 고찰하고, 향후 EEZ 획선 및 독도 영유권문제와의 관련성을 검토한다. 1998년 어업협정의 분석방법으로는 국제법적 측면과 정치외교 문화적 측면으로 구분해서 살펴본다.

단 본고는 영토문제와의 관련성을 검토하려고 하므로 협정내용 중에서 독도영토와 관련이 있는 ‘동해의 수역(EEZ 및 EEZ로 간주되는 수역, 잠정합의수역)’에 국한하고 남부의 수역에 관해서는 제외한다.

II. 일본외교의 정치문화적 특성

1. 일본영토 형성과 그 인식

일본은 近代明治國家를 건설한 후 明治維新이라는 이름 아래 西勢 東進하는 유럽열강으로부터의 국가적 위기를 극복하기 위하여 부국강병을 목표로 삼았고, 근대국가로서 주권의 영역을 명확히 하기 위해 국경확정이라는 大命題 아래 주변지역 및 이웃국가의 영토를 침탈하는 방법으로 영토확장정책을 단행했다.

일본의 영토확정정책의 사상적 근원은 근세 막부 말기 싹트기 시작했다. 막말 지식층은 막말의 외압으로 위기에 직면했을 때 神國日本을 크게 우려하여 위기 탈출을 도모했다. 특히 水戶學派의 國體觀은 神國의 우월성을 강조하여 대외침략 및 팽창론을 주장했다. 이것은 幕末에 尊王攘夷論과 尊攘論의 기초가 되었고, 왕정복고의 명치정부를 건설하는 사상적 정신적 지주로서 크게 공헌했다. 막말지식층의 영토관은 새롭게 탄생한 명치정부가 주변국가에 대한 침략적 제국주의적인 방법에 의한 영토확장론이었다. 명치정부는 바로 그들의 대외침략론 및 팽창론을 각본으로 하여 실행해 갔다.

예를 들면, 1869년 2월 岩倉具視가 정부회의에 상정하기 위해 三條美實에게 보낸 의견서에 “에죠지(현재의 北海道) 개척에 관한 의제는 다년간 유식자들이 주장해온 것이지만, 막부의 거절로 실행에 옮겨지지 않았던 것이 유감이다. 신속히 세상에 선포하여 개척사업에 노력해야한다. 그 지역을 개척하여 주민들이 번식하게 되면, 府 또는 縣을 설치하여 미증유의 大利益을 올려 황실의 위세를 이로 말미암아 해외에 선양할 수 있다. 생각건대 에죠지를 개척하는냐 마는냐는 황실의 융성과 깊은 관계를 갖고 있다.”라고 하여 이 의견서는 그 해 7월 홋카이도에 開拓使를 파견하여 구체화되어갔다.

芝原拓自,外2名, ꡔ日本近代思想大系, 対外観ꡕ, 岩波書店, 1988, pp. 5-11.

幕末 유식자들의 국체론사상은 伊藤博文가 “우리나라(일본)의 구심축은 유일하게 황실뿐이다”라고 한 헌법정치를 절대적인 전제로 하고 있었다. 곧 천황은 국가질서의 중핵이고, 정신적 基軸이라고 하는 천황중심국가는 일본파시즘으로 발전되어갔다.

丸山真男, ꡔ日本の思想ꡕ, 岩波新書, 1975, pp. 28-31.

일본파시즘은 국경획정이라는 형태로 영토확장을 추진하게 된다. 제1차적인 조치로는 북방한계로서 러시아의 남하로 선점 당할 위기에 놓여 있다고 인식한 아이누인의 근거지인 에죠지(北海道), 千島列島(쿠릴열도), 樺太(사할린)가 있었고, 동쪽한계로서 小笠原諸島, 남서한계로서는 琉球王國 및 臺灣이었다. 서방한계로는 울릉도, 독도가 있었다. 제2차적인 조치로서는 조선 및 만주가 있었는데, 일들은 한결같이 일본의 무력위협과 협박으로 강제로 편입하거나 반식민지화를 단행했다. 제3차적인 조치로서는 전쟁이라는 방법으로 무력 점령하여 중국대륙 분할과 동남아시아를 점령 통치했다.

崔長根, ꡔ明治政府の領土拡張政策ꡕ, 日本中央大学 法学研究科, 修士学位論文, 1992.

일본의 북쪽 한계인 北海道, 千島列島, 樺太를 살펴보면, 일본은 北海道 개척이라는 명목으로, 아이누민족의 생활터전이었던 北海道가 러시아에게 선점 당하기 전에 먼저 점령하여, 남하하는 러시아에게 그 영유권을 주장했다. 당연히 아이누민족의 의지는 완전히 묵살되었다. 일본은 러시아를 상대로 1955년 일러통상조약, 1874년 樺太, 千島列島 교환조약, 1905년 러일강화조약을 체결하여 이 지역을 일본영토화에 편입해갔다. 그러나 1945년 일본의 패전으로 러시아는 北海道를 제외한 사할린과 千島列島 전체를 점령하여 일본영토에서 분리시켰다. 일본은 현재 1955년 일러통상조약을 근거로 고유영토론을 내세워 북방 4개도의 영유권을 주장하고 있는 실정이다.

남서쪽 한계인 琉球王國(지금의 沖繩)과 臺灣에 관해서 살펴보면, 1871년 琉球의 漂流民이 대만 원주민에 의해 살해당하는 사건이 발생했는데, 일본은 琉球를 일본의 일부임을 중국을 비롯하여 대외적으로 인정받기 위해 1872년 일방적으로 琉球를 琉球藩으로 개칭하고, 日本屬民 保護를 명분으로 내세워 1874년 3600명의 군대를 대만에 파견했다. 한편 이는 대만을 군사적으로 점령하려는 저의도 포함되어 있었다. 속국민 살해를 문책하기 위해 수 천만 명의 군대를 파견한다는 것은 표면적인 이유에 불과함은 명명백백하다. 그러나 일본의 무력 기습공격은 실패로 끝났다.

한편 일본은 중국으로부터 대만침공의 정당성을 내세워 다소 주장을 관철한 후, 1879년 보병 400명을 파견하여 琉球의 首里城을 점령하고 琉球를 沖繩縣이라 개칭했다. 그러나 유구민의 저항과 종주국관계에 있던 중국 등의 거세한 반발로 영토적 편입조치까지는 달성되지 못했다. 결국 유구 편입은 1895년 청일전쟁을 통하여 청국으로부터 동의를 얻어내었다. 그러나 종전 후, 미국이 沖繩를 점령통치해오다가 일본의 반환요구를 수용하여 1972년 다시 일본영토에 편입되었다. 대만의 경우도 청일전쟁을 통해서 일본에 편입하여 식민지 통치해오다가 1945년 일본의 패전으로 독립되었던 것이다.

한편 지리적으로 오키나와 남단에 위치한 尖閣諸島는 원래 중국영토로 인식되어 왔다. 그런데 1885년 일본인이 오기나와현에 대해 사업상 尖閣諸島의 토지불하를 신청하여 일본정부를 자극하여 영토편입을 의식하게 했다. 당시 일본정부는 성급한 조치를 미루고 기회를 엿보고 있었는데, 1895년 청일전쟁이 한창 진행되던 때에 일방적으로 일본영토에 편입했던 것이다. 현재까지도 일본이 점령하고 있는데, 중국과 대만은 이 섬에 대해 영유권을 주장하고 있다.

崔長根, ꡔ明治政府の領土拡張政策ꡕ, 日本中央大学 法学研究科, 修士学位論文, 1992.

일본열도의 동남쪽 경계인 小笠原諸島는 本州에서 멀리 떨어진 태평양상에 있는 군도이다. 이는 원래 러시아인, 영국인, 미국인 등이 거주하고 있었는데, 영국이 처음으로 영국령을 선언했다. 그러나 일본은 1876년 지리적으로 근접해 있다는 이유로 일방적으로 고유영토론을 주장했고, 이 섬과 이해관계를 가지 있었던 미국과 영국이 이의를 제기했으나, 결국 일본의 적극적인 영토개척에 밀려 양보하게 되었다. 그 이후에도 일본은 1896년 南鳥島를 조사하고 주민을 이주하여 1898년에 편입했고, 1991년 火山列島, 1931년 沖鳥島를 일본영토에 편입했다. 특히 沖鳥島는 평상시 해면에 잠겨 있을 때가 많은데, 현재는 200해리영해 국제해양법이 선포되어 일본은 이 섬에 인공구조물을 만들어 200해리 영해주권을 선언했다.

国際事例研究所, ꡔ領土ꡕ, 慶応通信, 1990, pp. 138-143.

일본열도의 서쪽경계인 독도이다. 사실 일본정부는 1881년 몇몇 러시아왕래 일본어민들로부터 울릉도편입을 위한 건의서를 접수받았다. 그러나 일본정부는 이미 그 이전에 울릉도편입을 의도하여 조선에 직접 사신을 파견하여 조선국정조사를 실시한 적이 있었다. 그 때 이미 1593년 안용복사건이 계기가 되어 1586년 幕府가 울릉도가 조선영토임을 인정했다는 보고서를 받고 영토조치를 포기했던 것이다. 독도에 대해서는 아직 한국영토에 편입된 근거가 없다고 보고되었음에도 불구하고, 당시 일본정부는 독도에 대한 영토편입의 가치를 느끼지 못했다. 그러나 1903년 일본어민으로부터 독도 토지불하 청구를 받고 난 후, 이 어민에 의해서 독도가 한국영토임을 인식하였음에도 불구하고, 러일전쟁 중에 일방적으로 일본영토에 편입했다. 1945년 패전으로 국제밥상 독도가 한국영토로 반환되었음에도 불구하고, 현재 일본은 1905년 편입의 정당성을 내세워 고유영토론을 주장하고 있다.

한국과 만주에 관해서 언급한다면, 일본은 조선에 대해 종주국관계에 있던 중국의 간섭을 배제하기 위해 1876년 朝日修好條規 이후, <조선의 독립>을 주장했고, 다른 한편으로는 친일파를 양성하여 조선에 대한 영향력을 강화해갔다. 특히 일본은 1904년 러일전쟁 중에 조선정부에 <한일의정서>, <한일협약(제1차)>를 강요했으나, 결국 동의를 얻어내지 못했다. 그러나 일본은 체결권자를 <외무대신서리>라는 형식을 빌려 조약이 체결된 것처럼 하여 조선을 압박해 갔다. 러일전쟁을 승리로 이끌어낸 일본은 1905년 11월 ‘분쟁(전쟁)의 화근인 조선을 보호하여 동북아평화를 유지한다’는 명목을 내세워 외교권을 강탈해갔다. 그리고 일본은 헤이그에 파견된 조선국왕의 밀사가 일본의 불법통치가 세계각국에 알리려고 하자, 그 책임을 물어 고종황제를 강제 퇴위시키기도 했다. 또한 조선의 황제권을 약화시키기 위해 1907년 황태자를 인질로 데려가 천황군대의 장교교육을 강요했다. 결국 조선의 황실은 천황가에 흡수되고, 1910년 조선은 일본영토에 편입되었다.

만주에 관해서는 일본이 러일강화조약을 이행한다는 차원에서 만주철도회사를 설립하여 만주철도경영을 명분으로 하여 점차 만주지배권을 강화하여 1931년에는 만주국을 건설하여 독점적인 만주지배를 이루어냈다. 그 이후 일본은 중국대륙 분할을 염두에 두고 만주사변, 중일전쟁을 감행했고, 결국 1941년 진주만 공격으로 시작하여 동남아시아 제국을 점령하면서 영토확장을 단행했다. 그러나 결국 연합국에게 패하여 포츠담선언을 수락하게 되었고, 무력과 협박으로 확장 편입한 지역은 반환되어 일본영토에서 분리되었다.

패전이후 일본의 영토에 대한 인식은 전전의 대외팽창주의를 완전히 청산하지 못함으로써 영토확장주의도 남아있다고 볼 수 있다. 패전후 연합국은 일본의 전전 민족주의에 의한 천황제 중심의 초민족사회를 해체하고, 시민중심의 민주주의 국가 건설을 의도했다. 그러나 냉전이라는 국제질서 속에서 상호 이해관계에 의한 타협으로 일본이 그토록 요망했던 천황제를 허용하게 되었고, 전후의 상징천황제는 법률적으로는 전전의 천황제와 전혀 다르지만, 실질적으로는 계승되었다. 일본은 1990년 이후 장기적인 경기침체에 따라 정부주도로 새로운 아이덴티티를 모색하기 시작하여 새로운 형태의 민족주의가 대두되었다. 그러므로 전전의 일본민족주의는 전후는 물론이고 현재에는 새로운 민족주의 형태로 전개되면서, 전전 천황중심의 제국주의적 식민지주의 및 팽창주의는 국익최우선주의라는 합법성을 띤 새로운 형태의 국가정책으로 변화되었다.

이러한 전후 정치적 아이덴티티의 변화 속에서 전후의 영토인식은 어떠한가를 살펴보자. 1962년 저작한 東京大學 교수 高野雄一의 ≪日本の領土≫ 중에는 “메이지 이후 점차로 확대되어 67만 5천 평방km에 달한 전쟁전의 일본영토는 항복조항에 의해서 37만 평방km의 본토만이 보장되는 것에서 그치고 해외영토 25만 6천 평방km는 이미 박탈될 예정이고, 남은 5만 평방km정도의 여러 많은 작은 섬은 앞으로 연합국의 결정에 그 운명이 위임되어져 왔다. 불행하게도 한꺼번에 명치 개국 초기에 머물고 말았다”라고 서술하고 있다.

高野雄一, ꡔ日本の領土ꡕ, 東京大学出版会, 1962. p. 1.

일본의 저명한 영토문제 전문인 법학자 高野는 바야흐로 국제법에 의거하여 독립국가의 주권을 존중하고 영토에 대한 인식이 크게 변하고 있음에도 불구하고 여전히 침략적 군국주의적인 방법으로 취득한 것이든 어떻든 간에 일단 한번 일본영토에 확장 편입되어진 것은 모두 보장되어져야 한다는 생각을 가지고 있다는 것이다. 패전 후 대일평화조약을 체결할 때, 포츠담선언(“일본국은 폭력 및 탐욕에 의해서 약취한 다른 모든 영역에서 구축되어져야 한다”라는 조약에 서명함으로써 일본은 무력으로 약탈한 모든 지역을 반환하기로 약속했다)에 의거하여 진행되는 영토조치에 있어서 일본은 高野의 지적처럼, “위의 엄격한 결정에서도 거기에 적정하게 일본영토의 확정이 조금이라도 유리하게 전개될 것을 원하여 사태에 대응하면서 냉정하게 주시했던 것”이다. 이처럼 일본의 영토확장의 노력은 결국 전후에도 영토분쟁을 야기하는 주요한 요인으로 작용하였다는 것은 분명한 사실이다. 그러니까 역으로 무력침략에 의해서 침탈당한 피지배국 입장에서 본다면, 수탈당한 영토를 합법적으로 회복하기를 원할 것이다. 그러므로 전전에 확장한 영토를 최대한 지키겠다는 일본의 의도는 과거 일본 군국주의적인 대외영토확장정책을 전후에도 완전히 청산하지 못하고 그런 논리가 상당 부분 내재되어 있음을 말해 주고 있다.

高野雄一, ꡔ日本の領土ꡕ, p. 1.

일본은 조금이라도 많은 영토를 확보하기 위하여 전쟁당사자 간에서 체결되어진 조약의 조항을 해석함에 있어서 적당한 이유와 변명으로 일관하여 관계국간의 영토인식의 차이가 현저했다. 다시 말하면 일본은 조약 속에 제시되어진 조항의 진의를 묻기 전에 먼저 영토확보에만 집착하여 조약의 의도와는 전혀 상관없이 영토 확보를 위한 돌파구를 찾기에 급급하여 조약의 표면적 해석에 매달리는 경향이 뚜렷했다.

예를 들면, 외교관으로서 전 소련주재 대사였던 重光明씨는 獨島(일본명 竹島)와 尖閣諸島에 대해서 “竹島문제는 그 후에 일어난 중국과의 尖閣諸島 문제와 동일한 것으로 전쟁의 결과로 생긴 영토문제가 아니였다”고 주장하여 영유권주장의 정당성을 내세우고 있다. 그의 말처럼 독도와 尖閣諸島는 전쟁결과 조약에 의해서 일본영토로 확정된 것이 아니므로 카이로선언 및 포츠담선언과 무관하다고 주장하고 싶을 것이다. 그러나 이는 원래 중국영토의 일부로 인식되어 오던 지역을 청일전쟁 중에 힘으로 국권을 제압한 뒤, 일방적으로 작은 무인도를 무주지라고 주장하여 영토편입과 동시에 무력 점령하여 자신의 영토라고 주장한 곳이다. 일본의 역사학자 井上淸는 1972년의 그의 저술에서 尖閣諸島에 대해서 “청일전쟁에서 일본이 중국으로부터 약탈한 것으로 그것은 제2차 세계대전에서 일본은 중국을 포함한 연합국의 대일 포츠담선언을 무조건적으로 수락하여 항복한 순간부터 이 선언의 영토조항에 의거하여 자동적으로 중국에 반환되어져야 했다”고 전후, 일본제국주의 再起를 우려하고 있었다. 그리고 역사학자 梶村秀樹도 독도에 대해서 일본의 竹島영유권 주장을 비난하면서 일본군국주의의 재기를 우려했다.

重光晶, ꡔ北方領土と蘇聯外交ꡕ, 時事通信社, 1983, p. 159.

井上清, ꡔ尖閣列島ꡕ, 現代評論社, 1972, p. 10.

梶村秀樹, ｢竹島問題와 日本国家｣(金泳鎬編, ꡔ日本帝国主義下의 朝鮮社会構成体論序説ꡕ, 清亜出版社, 1986), p. 287.

또한 重光은 북방영토에 대해 언급하여 “조선, 대만 등의 문제와는 전혀 다른 문제라고 일반적으로 취급되어져 있다. 조선과 대만에 관해서는 그 일본영토가 되었던 과거의 경험이 있었으나 패전으로 인해 원래의 주권국가에 반환된 것이고, (중략) 樺太(사할린) 남부는 역시 러일전쟁의 결과 일본영토가 되었던 것이다. 그렇지만 대만정벌, 한일합병의 경우와 달라서 러일전쟁 그 자체가 얄타협정에서 말하는 것처럼 “일본의 배신적 공격”이었다고 하는 것은 역사적 사실을 완전히 왜곡하는 것이다. 적어도 일본사람은 그렇게 생각하고 있을 것이다. 千島列島는 전쟁의 결과도 아니고 무력을 행사한 것도 아니며 1875년의 조약에 의해서 러일 양국이 합의한 것으로서 일본의 주권으로 확인되어진 것이다.” 라고 주장하고 있다. 그러나 여기에서 그가 말하고 있는 것은 千島列島 문제는 일단 전쟁의 결과로 처리되어진 것이지만 역사적 소속이 명확한 일본의 영토이니까 무력으로 취득한 한국과 대만과는 다르다는 것이지만, 과거 명치정부가 이웃 나라에 대해 영토를 침략할 때에는 역사적 소속문제에 관해서는 전혀 무관했었다. 일본의 경우는 명치정부가 성립된 이후부터 패전할 때까지 일관해서 영토확장정책을 취해왔다. 러일전쟁의 결과 맺어진 조약이나, 제2차 세계대전 결과로 맺어진 조약도 모두 영토문제를 확정하는 조치였던 것이다. 즉 양 대전 모두 제국주의 국가끼리의 세력확대를 위한 전쟁이었다. 일본정부가 1905년 러일강화조약을 이행했더라면 1952년 대일평화조약도 순수히 그 조항을 이행해야 할 것이다.

重光晶, ꡔ北方領土と蘇聯外交ꡕ, p. 159.

崔長根, ꡔ明治政府の領土拡張政策ꡕ,日本中央大学 修士論文 참조.

1993년 워싱턴의 미의회도서관에서 1780년경에 제작되어진 것으로 독도가 옛날지명인 우산도의 이름으로 그려진 조선지도가 발견되었다. 일본정부는 이 지도를 두고 “그와 유사한 자료는 얼마든지 많이 있다. 일본의 주장은 역사적 측면뿐만 아니라 국제법적 측면에서도 근거를 가지고 있다”고 하여, 아무런 근거도 제시하지 않은 채 역사적이나 법적으로 명확한 일본영토라는 식의 영토관을 가지고 있다.

ꡔ読売新聞ꡕ, 1993년 11월 31일.

역사학자 中塚明는 “아시아에서 유일한 제국주의 국가로서 타민족을 압박해온 일본은 침략을 침략으로 생각하지 않는 불감증이 국민들 사이에 팽배해 있다. 그 불감증은 또 피압박 민족의 민족해방투쟁의 역사적 의미를 완벽하게 이해하는 눈을 잃어버렸다”고 지적하여, 일본의 침략적 군국주의를 비판하고 있다.

中塚明, ꡔ近代日本と朝鮮ꡕ, 三省堂, 1969, p. 1.

이러한 일본의 영토관은 위에서 살펴본 것처럼 일본적인 문화적 요소이다. 아시아에서 유일하게 일본은 중국, 러시아, 한국과의 영토분쟁을 야기하고 있다. 일본의 영토인식에 의해서 생긴 영토분쟁을 어떻게 해결해야 할 것인가가 향후 커다란 과제인데, 이들 문제를 극복하기 위해서는 일본정부의 과감한 정치적 결단 없이는 불가능하다.

일본은 근대국가 명치일본 이후 계속적으로 영토확장을 추진하였고, 1931년 ‘만주사변’이라는 이름으로 중국을 침략하면서 1945년 패전할 때까지 일관되게 영토확장을 그 주안점으로 두고 있었다. 그러나 일본의 패전은 탐욕으로 수탈한 영역의 반환을 명하는 포츠담선언 이행을 재확인하는 대일평화조약에 의해서 원래 상태로 돌아가게 되었다. 그러나 오키나와는 원래 류규국이었음에도 불구하고 류규민족에게 반환되지 못했고, 홋카이도도 독자적인 문화를 가지고 있는 아이누 민족의 자치를 인정해주지 않고 현재에도 일본영토의 일부가 되어 있다. 그리고 북방영토나 조어도, 독도에 관해서는 고유영토론을 주장하면서 아직도 여전히 영유권을 고집하고 있다.

즉 다시 말하며 일본은 근대국가이후 확장한 홋카이도, 오키나와, 오카사하라제도조차도 일본의 고유영역이라고 정의하고 있다. 그러므로 일본의 고유영토 개념은 한번 일본영토가 된 경험이 있는 지역에 대해서는 여전히 영토확장의식이 내재하고 있다고 보는 편이 타당할 것이다.

최근에 일본은 독도에 대해 고유영토론을 주장하는가 하면, 일본문부성이 검정한 교과서에서는 일본이 잃어버린 영토 속에 한반도와 대만을 포함하고 있다는 사실을 상기해볼 때, 고유영토는 유동적이라는 인식을 갖고 있음에 틀림없다. 이러한 인식은 천황제국가 일본에서만 있을 수 있는 논리라고 볼 수 있다.

2. 1965년 어업협정과 독도와의 관련성

먼저 1965년 어업협정의 협상이 성립되기 이전의 동해어업권을 둘러싼 한일양국간의 갈등에 관해서 살펴보기로 한다.

대일강화조약을 위한 협상이 한창 진행되는 과정에서 독도 및 동해의 어업권에 관한 문제는 맥아더라인과 평화선이 선포되어 다소 그 실마리를 찾고 있었다. 맥아더라인은 종전이후 연합국이 일본의 세계어장에 대한 남획을 막기 위한 것으로 한국근해 어장에서만 해도 한국어획고의 절반에 해당하는 14만 톤을 남획해갔다. 그래서 맥아더는 1946년 6월 22일 SCAPIN 제1033호 제3항으로 ‘일본의 포경업의 허가구역에 관한 각서’를 발표하여 “일본인 선박 및 승무원은 금후 북위 37도15분 동경 131도 53분에 있는 리앙쿠르 12해리 이내에 접근하지 못한다”고 발표했다. 일본은 이에 대해 꾸준히 맥아더라인의 확장 및 철폐를 요구했다. 1946년 8월에는 일본의 남빙양포경을 위해 맥아더라인은 확대된 적이 있었고, 1949년 이후에는 어구확장 및 맥아더라인 철폐를 주장하여 9월 19일에는 종래 12해리에서 3해리까지 어업을 가능하게 되었다. 그리고 1950년 5월 남양의 모선식 참치어업이 이 선을 넘어 조업을 할 수 있도록 특별조치를 내려지기도 했다.

최장근(2000.6), p. 646.

김병렬, ꡔ독도ꡕ(다다미디어, 1998), p. 418.

최장근(2000.6), 참조.

한국 외무부에서는 주일외무부를 통하여 일본의 어구확장을 진정시킬 것을 지시했고, 한국정부의 인맥이었던 맥아더 사령부의 WC 헤링턴 박사에게 이 문제를 상의했다. 그리고 이승만대통령은 일본의 어구확장을 반대하는 성명을 내었고, 국회에서는 1951년 4월 24일 맥아더라인 확보에 반대하는 결의안을 채택했다. 그 결과 맥아더 사령관도 맥아더라인의 더 이상 확장 및 폐지를 거부했다. 1951년 11월 대일강화조약이 체결되고 이듬해 4월 그 비준을 앞두고, 1952년 1월 18일 한국정부는 강화조약의 효력 발생과 더불어 멕아더라인의 철거를 우려하여 해안으로부터 평균 60마일에 달하는 지역에 평화선을 선포했다. 그 명목은 해양분할의 국제적 경향과 발달한 일본의 어업활동으로부터 영세적인 한국어민의 보호한다는 것이었다. 그 해 4월 한국정부는 맥아더 라인을 침범하는 일본어선 27척과 330명의 선원을 억류했다. 그 이후 1954에서 1963년말까지 각종어선 160척, 어부 1989명을 억류했다.

최장근(2000.6), p. 646.

최장근(2000.6), p. 649.

요컨대 맥아더라인에 의해 1946년부터는 12해리, 1949년부터는 3해리 이내를 한국의 영해적인 성격으로 규정되었다. 당시는 국제법상 1994년의 국제해양법협약 이전에는 영해12해리, 근접수역 12해리, 대륙붕 200해리, 배타적경제수역 200해리라는 개념이 없었다.

그리고 맥아더라인 철폐를 앞두고 한국정부는 평화선을 설치하여 독도 기점 8해리를 영해로 간주하고 이를 침범하는 일본어선을 단속했던 것이다. 물론 영해를 제외한 지역은 공해로 간주되었다.

일본은 한일예비회담이 열리던 중 동해안에 맥아더라인이 설치되어 맥아더라인 철폐를 위해 노력하여 이를 승사시키지는 못했지만, 다소 확장하여 ‘리앙쿠르(독도) 3해리 주변’까지 어업활동을 가능케 했다. 대일강화조약에서 일본은 독도를 일본영토에 편입시켜 맥아더라인을 무력하게 하려고 노력하여 일본영토 편입의 시도는 달성되지 못했다. 한편 한국정부는 대일강화조약 체결시 일본의 독도침탈의 의도를 막고 한국영토로 명기해줄 것을 백방으로 노력했으나 일본의 방해로 달성되지 않았다. 그래서 제1차 한일회담 바로 직전인 1952년 1월 18일 한일회담에서도 미국의 지원과 일본으로부터 실질적인 배상을 받을 수 없다는 판단 아래, 평화선을 선포하여 스스로 독도 및 동해주권을 지켰다.

이에 대해 한일회담에 소극적이었던 일본은 1월 28일 구상서와 더불어 “인접공해의 어업독점은 세계적인 추세에 역행하는 것이고, 타케시마에 대한 영유권주장은 인정할 수 없다”고 반박하고 한국의 조치를 비난했다. 이렇게 해서 일본은 본격적으로 한국의 독도 영토권 주권을 방해하기 시작했다. 이러한 이유로 그 후 미국의 주선으로 계속되는 한일회담에서도 가장 주요한 의제로 등장하게 되었다.

이 한일회담 과정에서 미국은 미소대립이라는 냉전의 시작과 더불어 한일회담의 성사를 위해 일본에 유리하게 지원해갔다. 결국 1965년 한일회담에서 어업협정은 일본의 어업협력자금 9천만 달러와 연간 어획량을 15만 톤으로 압축되면서 평화선은 철폐되었다. 일본은 한국에 대해 평화선 철폐와 영세적인 어업장비 등 공정성을 고려해서 연안 12해리 밖의 한국측 어장에 당시 어획량을 규정하는 어업 공동규제조치를 실시하여 공동규제수역을 정하여 어획량 및 척수를 제한했다. 공동규제수역 및 공해에서는 어선의 단속 및 재판관할권에 관해서는 자국의 어선만을 통제하는 기국주의로 결정했다. 독도영유권문제에 관해서는 해결을 유보한 상태로 남겨둔 상황이라서 실제로 독도는 한국측의 실효적 점유 형태로 동해와 독도문제가 결정되었던 것이다.

그런데 1965년 이전에는 실질적으로 한국이 독도를 실효적 점유를 하고 있으므로 독도 주변 8해리를 강력한 주권의 표명으로 일본의 침범을 견제할 수 있다. 그러나 1965년 어업협정에 의해서는 연안국주의에 의한 연안에서 12해리를 어업전관수역으로 결정하고 있으므로 이는 독도의 영유권을 주장하고 있는 일본의 입장에서 본다면 울릉도 기점 12해리를 의미하고 있다. 일본은 한국의 독도주변 12해리 영해권은 물론이고 어업전관수역조차도 인정하지 않으려고 한다. 그래서 실질적으로 독도주변 12해리 영해는 물론이고 전관수역으로서도 지키지 못하고 공해적 성격으로 규정되는 실정이었다.

1965년 어업협정은 울릉도 기점 12해리 외측은 자유로이 조업을 할 수 있는 지역으로 정했으나, 그 외측 12해리에는 공동규제수역을 정했다. 하지만 당시 독도는 한국이 실효적으로 점유하고 있었으므로 역사적으로는 물론이고 국제법상으로도 한국의 영토임에 분명했다. 그래서 독도 주변 12해리 영해를 침범하는 일본 어선을 단속할 수 있었다. 그럼에도 불구하고 일본은 꾸준히 독도 12해리 영해침범을 시도하면서 강도 높게 독도영유권을 주장과 동시에 동해 어업권 확장에 노력했다.

배진수, “동북아시아지역에서의 배경과 현황”, 이춘근(編) ꡔ동아시아해양분쟁과 해군력증강현황ꡕ, 한국해양전략소, 1998, p 28.

일본은 전후 국교를 정상화하기 위해 추진한 <한일협정> 에서도 과거 불행했던 양국 간의 역사를 청산하고 국제사회의 평화를 위한 노력보다는, 오히려 과거 식민지통치의 정당성주장과 포츠담선언의 내용을 가급적 일본적인 방법으로 해석하여 국익을 우선시하려는 경향이 뚜렷했다. 어업협정도 그러한 차원에서 논의되어 결국은 독도의 영유권을 제한하는 협정이 되고만 것이다. 이러한 일본의 국익최우선주의에 입각한 대외정책은 근대국가 명치정부의 성립이후 일관된 일본문화의 한 단면이라고 보는 것이 타당할 것이다.

3. 1998년 어업협정의 성립배경

1982년 어족자원 관리에 관한 일반국제법과 1994년 유엔해양법협약이 채택되었다. 새로운 국제질서의 변화에 따라 양국은 새로운 어업질서를 확립의 필요성을 절감하고 일본은 1996년 6월 14일 각각 200해리 배타적경제수역을 선포했고, 한국은 그 해 8월 8일 일본의 조치에 대응하여 EEZ를 선포했다.

국제해양법협약은 1982년 12월 10일 채택되고 한국은 1996년 1월 29일, 중국은 1996년 6월 7일, 일본은 1996년 6월 20일, 러시아는 1997년 3월 12일, 북한은 아직 비준되지 않았다. 1998년 7월 현재 127개국이 비준했다.

일본은 200해리 EEZ를 도입했음에도 불구하고 1965년 어업협정이 존재하고, 동해에는 400해리가 되지 않을 뿐만 아니라 독도에 대한 일본의 타케시마 영유권을 주장하고 있어 한일 간의 분쟁이 우려되어 당장은 이를 적용할 수 없었다. 물론 국제법의 우선 원칙에 따라 1965년 어업협정이 존재하고 있으므로 일본은 한일양국의 합의에 의해서 EEZ를 우선적으로 결정하고 어업문제를 해결해야 했다.

일본은 1996년4월 독도기점 EEZ설정을 주장하면서 200해리의 EEZ설정과 관련하여 독도의 인근수역을 공동관리수역(독도-울릉도, 독도-오키도의 중간선으로 하는 수역)으로 하는 방안을 한국에 제시했다.

물론 이는 향후 어업협정 및 EEZ설정에 있어서 유리한 지위를 확보하겠다는 전략적 조치이기도 했다. 한일양국은 독도 영유권문제 때문에 EEZ획정의 불가능함을 인식하고 잠정적인 조치로 먼저 어업협정을 체결하고 EEZ획정에 관해서는 계속 노력하기로 합의했던 것이다.

1996년 5월 9일, 10일 양일간 제1차 어업협정이 시작되어 3차에 걸쳐 논의되었다. 1965년 한일어업협정을 개정하기로 합의했다. 1996년 6월 만약 일본은 한국정부에 대해 200해리를 선포한 일주년이 되는 1997년 7월 20일까지 어업협정이 결정되지 않을 경우에는 일방적으로 1965년 어업협정을 폐기하겠다고 협박했다. 한국정부는 일본이 도전적으로 기한을 정하여 어업협정체결을 요구하자, 이렇다 할 해결방안을 찾지 못하고 초조해 하고 있었다. 그런데 결국 일본은 1997년 6월 일방적으로 직선기선을 선포하여 한국어선을 나포하기 시작했다.

한일 외무부장관은 1997년 8월 한국어선의 나포중지와 조속히 어업협정을 개정하기로 약속했다. 1997년 11월 26일 (29일까지) 제7차 협상을 개시하여 잠정합의수역 방안을 본격적으로 논의했다. 그러나 일본은 1997년 말 어업협정이 일본의 의도대로 진행되지 않자, 1998년 1월 23일 1965년 한일어업협정을 일방적 파기를 선언했다.

1965년 어업협정에서는 ‘어느 일방국이 일방적으로 어업협정을 포기하면 1년 후에 종료’되도록 되어 있었다. 그 기한은 1999년 1월 23일이고, 그 이후에는 동해상에 어업질서에 관한 법규범이 존재하지 않아 양국간에 어업 분쟁이 야기될 우려가 있어 다소 혼란이 예상되었다.

1998년 2월에 성립된 새로운 한국정부는 외환위기 속에서 대일유화정책을 채택하여 조금 일본에게 양보하는 일이 있더라도 어업협정을 타결하여 양국관계를 회복함과 동시에 경제위기를 극복하겠다는 방침을 세워 놓고 있었다. 그래서 한국의 신정부는 독도를 한국의 EEZ에 포함하는 ‘공동관리수역’이라면 수용한다는 입장을 밝혔으나, 일본은 한국의 요청을 거절했다. 여기서 이미 한국은 유인도로서 독도기점으로 하는 EEZ설정은 포기하고 있다는 것을 의미한다.

한국정부는 김대중 대통령의 방일 전에 어업협정을 개정하기로 하고 1998년 9월말로 시한을 정해두고 있었다. 한국은 무협정상태의 한일간의 어업분쟁을 염려하여 기한 내에 서둘러 일본이 제시한 안에 대부분 동의하여 1월 28일 서명하게 되었다.

일본은 일본측이 제시한 초안에다가 한국측이 제시한 ‘EEZ 설정 유보, 영토문제 제외’라는 조건을 수용하여 어업협정의 형태로 ‘잠정합의수역’안을 관철시켰던 것이다. 이렇게 해서 1965년 어업협정에 의한 공해체제의 어업질서는 EEZ체제로 대체되었다.

한국정부가 독도를 한국측의 배타적경제수역에 포함된다면 ‘공동관리수역’을 허용하겠다고 했다. 이 시점에서 한국정부는 독도를 배타적경제수역의 기점으로 하는 것을 포기하고 있었고, 일본은 어떻게 해서라도 독도를 ‘공동관리수역’ 안에 넣어 한국의 국제법적인 지위를 훼손시키겠다는 의도를 갖고 있었음을 알 수 있다.

이번 어업협정을 체결하는 과정에 있어서도 주권국가인 한일 양국이 충분한 외교적인 교섭을 통해서 논의할 수 있음에도 불구하고, 일본의 정책방침을 관철시키기 위해서 시일을 정하여 동의를 요구하는 협박적인 방식은 전전 일본외교의 특징이다. 이러한 일본외교는 전후를 거쳐 현재에도 진행되고 있는 것을 보면 일본문화적인 요소임을 단정할 수 있을 것이다.

III. 1998년 어업협정의 法的 地位와 政治文化的 의미

1998년 체결의 신어업협정은 ‘제1조, 제2조, 제3조, 제4조, 제5조, 제6조, 제7조, 제8조, 제9조, 제10조, 제11조, 제12조, 제13조, 제14조, 제15조, 제16조, 제17조, 부속서1, 부속서2, 합의의사록’으로 구성되어 있다.

본 어업협정은 EEZ(배타적경제수역)와 불가분의 관계이다. 이미 결정된 EEZ에 대해서는 특별히 경계에 관한 협정은 필요 없고 단지 어업에 관한 협정만 체결하면 되었다, 그러나 각각200해리가 되지 않는 부분에 대해서는 국제협약에 의거한 기계적인 EEZ 설정이 불가능했다. 게다가 일본이 독도에 대한 타케시마 영유권을 주장하고 있어 양국이 쉽게 합의점을 도출해낼 수 없는 상황에서 이 부분에 대해 어업에 관한 사항을 결정하기 위한 잠정적인 경계 또는 범위를 정해야 했다. 따라서 이번 어업협정은 잠정적인 EEZ로 간주되는 경계를 정하면서 동시에 어업협정이 체결되었다.

배타적경제수역에서는 유엔해양법상 EEZ에서 연안국은 해저, 하층토 및 상부수역의 생물 또는 비생물자연자원을 타사, 이용, 보존 및 관리하기 위한 주권적 권리와 해수 해류 및 해풍을 이용한 에너지 생산과 같은 동 수역의 경제적 탐사 및 이용을 위한 기타활동을 위한 주권적 권리를 가지며, 인공도서, 시설 및 구조물의 설치 및 사용, 해양과학조서, 해양환경의 보호 및 보존, 본 협약에 규정된 기타 권리 및 의무를 가진다(국제해양법협약 제56조 제1항).

해양법협약 제55조와 제57조에 따른 EEZ의 한계는 “영해외측에 인접하는 수역”에서 “영해의 기선으로부터 200해리”까지로 한다고 규정하고 있다.

인접하는 해역이 400해리가 안 될 경우에 국제해양법협약과 양국의 국내법에 의해서 결정하게 되는데, 특히 독도 주변의 동해와 같은 상황은 “대항하거나 인접하고 있는 국가간의 EEZ의 경계는 국제법을 기초로 관계국과의 합의에 따라 획정하고(동협약 제56조 제2항), 양국은 경계획정이 안될 경우에는 중간선 이내에서 자국의 법령을 적용한다는 국제법에 의해 결정될 수 있다.

정갑용, “새로운 한일어업협정과 법적문제” ꡔ国際法学会論叢ꡕ제43권 제2호(国際法学会, 1998.12), p. 224.

그러나 동해에서는 일본이 독도에 대해 타케시마 영유권을 주장하고 있는 상태라서 일본이 독도와 오키도의 중간선을 인정하려고 하지 않아 실지는 양국의 가상의 중간선만이 존재하여 분쟁의 소지가 남아 있었다. 그래서 어업협정을 체결하기 위한 한 방편으로 400해리가 안되는 중첩되는 수역에서 한일양국이 합의하는 잠정적인 조치가 불가피했다. 이렇게 해서 도출된 것이 잠정합의수역 조치이다.

양국의 합의로 “어업협정에서는 동해상에서 한일 양국의 EEZ주장이 중복되어 다소 좌표에 따라 다르나 기선에서 약35해리 수역에서 등량 조건의 상호 입어를 허용하는 EEZ를 설정하기로 했다.

본 협정은 원래 어업문제만을 위한 어업협정이지만 동해상의 특성상 EEZ로 간주되는 수역을 비롯해서 잠정합의수역 등 잠정적이긴 하지만 경계 획정도 동시에 규정하고 있다. 그래서 본협정은 성격상으로 구분하면, EEZ 및 EEZ로 간주되는 수역에 관한 규정, 잠정합의수역에 관한 규정으로 구분된다.

1. EEZ 혹은 EEZ로 간주되는 수역에 관한 사항

EEZ 혹은 EEZ로 간주되는 수역과 관련되는 조항은 제1조, 제2조, 제3조, 제4조, 제5조, 제6조, 제7조, 제10조이다.

<제1조>는 “이 협정은 양국의 EEZ에 적용한다.”라고 규정하고 있다. 이는 동해의 어업질서가 종래의 공해체제에서 EEZ체제로의 전환을 규정하고 있다.

<제2조>는 “자국의 EEZ에서 타방체약국의 국민 및 어선이 어획하는 것을 허가한다”고 규정하고 있다.

<제3조>는 자국의 EEZ에서 타방체약국에게 인정되는 어종, 어획할당량, 조업구역 및 기타 조업조건을 매년 정하는데(제1항), 어업공동위원회의 협의에 의하고 그 결과를 존중한다(제2항)고 규정하고 있다.

<제4조>는 타방체약국 EEZ에서의 어획을 위한 필요한 허가증발급 절차(제4조제1항과 제2항) 및 절차규칙(제3항, 제4항)에 관해 규정하고 있다.

<제5조> 타방체약국의 EEZ에서 관계법령준수(제1항), 자국의 어선에게 타방체약국의 EEZ에서 조업할 때 필요한 조치를 취한다. 그러나 임검 정선 및 기타의 단속은 할 수 없다.(제2항)

<제6조>는 자국의 EEZ 내에서는 타방체약국의 어선에 대해서는 국제법에 따라 조치한다.(제1항) 이를 타방체약국에 신속히 통보하고(제2항), 적절한 절차를 밟아 신속히 석방한다.(제3항) 그리고 해양생물자원의 보존조치 및 기타조건에 관한 자국의 관계법령을 지체없이 통보한다(제4항)고 규정하고 있다.

제2조에서 제6조까지는 EEZ에서의 어업에 관한 연안국의 권리행사로 EEZ에서의 상호 입어에 관해서 규정하고 있다.

해양법 제61조와 제62조에 의하면, “연안국은 자국의 EEZ에서 최대지속생산량이 유지될 수 있도록 적절한 조치를 취하며 이를 위하여 허용어획량을 결정하고 자국의 어획량을 결정한 다음 잉여량이 있을 때에는 다른 국가에 입어를 허용한다”고 규정하고 있다.

따라서 EEZ에서 연안국이 외국의 어선에게 입어를 허용하는 것은 연안국의 재량이지만, 협정에서는 호혜원칙하의 상호 입어 허용을 규정하고 있으므로 체약국 간에 우선적으로 입어를 허용해야 한다.

앞의 논문, 정해웅, “EEZ체제와 한일어업협정”, p. 10.

<제7조>는 좌표(가～소)로 연결하여 어업에 관한 주권적 권리를 행사할 수 있는 양국의 ‘EEZ으로 간주되는 수역’의 범위를 정하고 있다.(제1항) 경도와 위도로 규정된 좌표의 한국측 수역을 ‘한국의 EEZ로 간주되는 수역’이고, 일본측 수역을 일본의 ‘EEZ로 간주되는 수역’이라고 한다. 물론 영해는 3해리 또는 12해리 폭을 가지는데 이는 제외된다.

제7조는 한국 및 일본의 EEZ로 간주하는 수역을 결정하고 있다. 그러나 EEZ을 획정한 것은 아니다. 단 ‘타방체약국의 EEZ으로 간주되는 수역은 EEZ의 규정을 동일하게 적용한다’(제2항)고 규정하여 EEZ와 동일한 법적 효력을 갖도록 하고 있다.

위의 논문, 정해웅, “EEZ체제와 한일어업협정”, p. 7.

III, 4. 참조.

<제10조>는 양국은 EEZ 내에서 통계학적 정보 및 수산업자료 교환을 포함해서 해양생물자원의 합리적인 보존, 관리 및 최적 이용에 관해서 상호 협력한다고 규정하고 있다.

이상에서 EEZ가 아직 획정되지 않은 상태에서 제1조와 제7조는 향후 논의될 EEZ획선에 미칠 소지가 있을 수 있다.

제1조는 “대한민국의 EEZ과 일본의 EEZ에 적용한다”고 규정하고 있다. 즉 이는 1965년 어업협정에 의해 공해체제에서 EEZ체제로 동해해양질서의 변화를 규정하고 있는데, 아직 한일양국간에는 EEZ를 획정하지 못하고 있다. 그런데 성급히 EEZ체제를 도입하여 임시방편으로 어업협정이라는 이름으로 ‘EEZ로 간주되는 수역’을 설정하여 향후 EEZ획선이 논의 될 때 논란이 예상된다.

‘이 협정은 어업에 관한 협정이기 때문에 어업에 관한 사항이외에 대해서는 규정하고 있지 않으므로 EEZ 설정에 있어서는 직접적인 영향은 받지 않는다’라고 주장하고 있지만, 사실은 어업에 관한 협정과 동시에 EEZ로 간주하는 수역을 결정하고 있다.

그리고 문제는 이 협정이 일본이 제시한 안에 대부분 동의하는 형태로 체결되었기 때문에 일본이 이 협정에서 진정 어업협정 이외에 향후 EEZ 획선 및 독도영유권문제와 결부시켜서 고려하지는 않았는지를 숙고할 필요가 있다. 물론 EEZ로 간주하는 수역은 어업협정을 위한 잠정적인 조치라 할 수 있어서 EEZ획선에는 직접적인 구속력은 없다.

그러나 일본의 정치외교 문화적 측면에서 볼 때, EEZ로 간주하는 수역은 때로는 EEZ설정을 위한 환경조성이 될 수도 있고, EEZ와 같은 효력을 갖고 있으므로 향후 EEZ설정을 위한 협상시 중요한 요소로 활용될 것임에 분명하다.

그리고 제7조의 ‘EEZ로 간주하는 수역’의 결정은 일본이 타케시마의 영유권주장을 포기하고 있지 않은 상태이다. 따라서 향후 EEZ획선이 논의될 때 일본은 EEZ로 간주되는 수역은 물론이고 잠정합의 수역까지도 일본의 권익에 포함시키려 할 것이다.

2. 잠정합의수역에 관한 사항

잠정합의수역과 관련되는 조항은 제8조 제9조 부속서Ⅰ의 제1항과 제2항, 부속서Ⅱ의 제2항이다.

<제8조>는 ‘잠정합의수역’ 내에는 EEZ의 규정을 적용하지 않는다(제9저 제1항)고 하고 있다. 즉 잠정합의수역은 어업협정에서 EEZ 혹은 EEZ으로 간주하는 수역이 아니고, 이 수역에서는 어업과 관련되는 사항만을 별도로 부속서에 규정하고 있다. 물론 어업에 관한 협정이므로 어업에 한해서 규정하고 있다.

<제9조>는 동해의 잠정합의수역에 관한 지리적 좌표(제9조제1항)와 남해의 잠정합의수역에 대한 지리적 좌표(제9조제1항)를 규정하고 있다. 제9조 제1항은 동해에서 EEZ로 간주되는 수역의 경계로 이를 순차적으로 연결하면 다각형이 된다. 이는 잠정합의수역이다. 그리고 다각형의 한국영해의 외측선까지의 수역을 한국의 EEZ로 간주되는 수역이고, 일본측은 일본의 EEZ로 간주되는 수역이다.

앞의 논문, 정해웅, “EEZ체제와 한일어업협정”, p. 8.

한국은 제9조 제1항의 잠정합의수역을 결정하면서 EEZ로 간주하는 수역을 좁게 잡고 잠정합의수역을 넓게 잡으려 했고, 한편 일본은 ‘EEZ로 간주하는 수역’의 범위를 넓게 잡고 잠정합의수역을 좁게 잡으려 했다. 그 이유로 한국은 어업협정이 일본의 의도에 의해 이루어진 만큼 EEZ설정 및 영토문제와 무관할 뿐만 아니라, 가급적이면 동해에서의 이권 양보를 최소화하겠다는 의도였다. 일본은 한국에 의한 실효적 독도점유로 영유권확보의 불가능을 인식하여 어업협정이라는 우회적인 방법으로 독도영유권 협상 및 EEZ 획정에 유리한 환경을 조성하겠다는 의도이다.

위의 논문, 정해웅, “EEZ체제와 한일어업협정”, p. 8.

<부속서Ⅰ 제2항>은 “어업공동위원회는 해양생물자원의 보존과 관리에 관하여 협의하고 각 체약국에 대해여 필요한 ‘권고’를 할 수 있다. 어업공동위원회의 권고를 받은 각 체약국은 권고를 존중하며 해양생물자원의 보존과 관리에 필요한 조치를 자국의 국민 및 어선에 대해 취한다”라고 하여 동해 잠정합의수역 내에서의 어업공동위원회의 ‘권고’에 대해 규정(제2항 나호)하고 있다.

공동관리위원회의 ‘권고’는 체약국에 대한 권고일 뿐 구속력은 가지지 않는다. 동해 잠정합의수역의 보존관리 대상은 해양생물자원에 국한하고 있고, 그리고 위원회에서 의사결정은 합의에 의해서만 가능하고, 일방 체약국의 반대가 있으면 권고나 결과와 같은 협의를 도출해낼 수 없다.

양국은 상대방의 국민과 어선에 대해 어업에 과한 자국의 법령을 적용하지 않고, 이 수역에서는 기국관할권으로 양국의 어선이 연안국의 허가 없이 자국의 관계법령에 따라 조업할 수 있도록 되어 있다.

<부속서Ⅱ 제1항>은 동해의 잠정합의수역의 동해 북부수역을 규정하고 있다(제1항). 이 수역에서는 한국 측은 국내법에 의거하여 해상안전을 위해 어로행위를 제한하고 있는 데 비해, 일본의 어로행위에 대해서는 특별히 규제하고 있지 않아 모순을 내포하고 있다.

정갑용, “새로운 한일어업협정과 법적문제” 논문 p. 229, ‘선박안전조업규칙’ 참조.

<부속서Ⅱ 제2항>은 “해양생물자원의 유지가 과도한 개발에 의해서 위협받지 아니하도록 하기 위해 협력한다”고 규정하고 있다.

이상에서 제9조, 부속서Ⅰ 제2항, 부속서Ⅱ 제1항과 제2항은 최소한 간접적으로나마 영향을 미칠 소지가 있다.

물론 동해의 잠정합의수역 설정이 어업을 위한 설정이지만, 잠정적인 경계를 결정하고 있고, 특히 어업에 관해서는 동등한 법적 지위를 부여하고 있다. 그런데 그 수역 안에는 한국의 고유영토인 독도 및 그 주변영해 12해리가 한국영토라는 아무런 명시도 없이 포함되어 있다.

일본은 독도를 일본령 타케시마이고, 그 주변 12해리는 일본의 영해라고 주장하고 있는 실정이다. 이 어업협정 이전에는 일본의 영유권 주장에 대한 법적 지위를 부여하는 아무런 합의도 한 적 없었다.

그러나 이번 어업협정은 물론 어업에만 국한하고 있지만, 일정한 수역(잠정합의수역)을 설정하여 일정한 법적 지위를 일본에게 부여하고 있다. 한국령 독도를 일본령 타케시마라고 주장하는 일본의 입장에서 본다면 이번 어업협정은 향후 독도영유권문제 협상 및 EEZ설정을 논의할 때에 한국 측에 있어서는 치명적인 약점이 될 것이고, 일본의 입장에서는 일본의 의지를 관철시킬 수 있는 지렛대가 될 것임에 분명하다.

따라서 제9조는 일본에게 일정한 법적 지위를 부여하는 잠정합의수역 설정을 규정하고 있어 문제이고, 부속서Ⅰ의 제2항은 잠정합의수역에 독도 및 그 주변 영해가 포함되어 있는데, 이들이 한국의 주권적 권원임을 명시하지 않고 있어 일본의 간섭(권고)을 받도록 규정하고 있 것이 문제이다. 부속서Ⅱ의 제2항도 부속서Ⅰ의 제2항과 마찬가지로 독도 및 그 주변영해가 포함된 잠정합의수역 내에서 해양생물자원 유지를 위해 일본의 간섭을 받도록 규정하고 있는 것이 문제점으로 지적할 수 있다.

일본의 정치외교 문화적 측면에서 본다면, 어업에 관한 협정임에도 불구하고 오히려 본 협정은 EEZ와 동등한 효력을 갖는 ‘EEZ로 간주하는 수역’을 설정하여 어업에 관한 사항을 함께 규정하고 있다. 물론 EEZ설정이 아니므로 어업문제 이외에 대해 법적 지위 변화는 없다. 그러나 앞에서도 언급했듯이 이 협정이 일본측에 의해 제시된 향후 현안해결에 대비해 치밀하게 계산된 안에 대해 한국 측이 대부분 동의하는 형식으로 체결된 것이기 때문에 EEZ설정을 위한 환경조성이 라고 볼 때, 향후 일본의 태도가 주목된다.

3. 獨島에 관련 사항

본 협정은 독도 영유권 분쟁 중인 현 상황에서 EEZ조차도 불가능함을 상호 인식하여 언급을 최대한 자제하고 있다. 그래서 특별히 독도에 관한 직접적인 언급을 피하여 간접적인 방식으로 규정하고 있는 것이 제14조 “이 협정의 어떠한 규정도 어업에 관한 사항이외의 국제법상의 문제에 관한 각 체약국의 입장을 해하는 것으로 간주되어서는 안 된다”라고 하는 규정이다.

이는 곧 어업문제를 다루는 협정임을 강조하고 있고, 이 조항에 독도영유권분쟁을 의식하여 삽입된 조항이라고 생각해볼 때 독도영유권문제에는 아무런 법적인 효력이 미치지 않는다고 규정하고 있다고 볼 수 있다.

독도 및 그 주변영해를 포함하고 있는 주변수역인 ‘잠정합의수역’의 규정에 “각 체약국은 타방체약국의 국민과 어선에 대해서는 어업에 관한 법령을 적용하지 않는다‘고 하고 있다. 따라서 독도나 그 영해에 대해서는 일본의 관할권을 인정하고 있는 법적인 근거는 분명히 없다.

그리고 독도 및 그 주변영해는 장소적 범위와 물적 대상이 아니다. 또 본 협정은 어업에 관한 협정이다. 그러므로 독도가 어업협정에서 제외되었다는 것은 분명하다.

그런데, 일본의 정치외교 문화적 측면에서 언급한다면, 현실적으로 일본이 독도 및 그 주변영해가 한국의 주권적인 범위임을 분명히 인식하고 있기 때문에 독도영유권을 주장하는 일본의 입장에서 독도 및 그 주변영해가 한국의 주권임을 명시하지 않은 것은 잠정합의수역 내에 암묵적으로 이를 포함시키려는 일본의 의도가 있었다고 보는 것이 타당하다. 일본이 독도가 한국 주권의 권원임을 명시했다면 독도 및 그 주변영해 12해리, 접속수역 12해리는 잠정합의수역에서 분명히 제외되었다고 할 수 있다.

접속수역은 EEZ와 중첩되지만, EEZ와 접속수역에 대한 연안국의 권리가 각각 다르므로 접속수역의 대상이 되는 관세 재정, 출입국관리 또는 위생에 관해서는 적용되지 않는다.

독도영유권문제, 어업문제, EEZ획선문제 등 이 3 현안을 근본적으로 해결하려면 원칙적으로 그 순서는 독도영유권문제→EEZ문제→어업문제 순이다. 이 3현안은 모두 엄밀하게 말하면 양국간의 권익을 구분하는 경계획선 문제이다. 그럼에도 불구하고 경계획선을 가볍게 취급하여 잠정적인 조치는 양국간의 분쟁을 근본적으로 해결하는 방안이 될 수 없을 뿐만 아니라 오히려 분쟁의 소지를 증폭시키는 결과를 초래하고 있다.

1998년 어업협정을 본다면, 위에서 지적했듯이 3현안을 순차적으로 해결하려는 태도는 어디에도 찾아볼 수 없다. 그 이유는 일본이 타케시마 영유권을 주장하여 독도영유권, EE획선에서 유리한 지위를 확보하겠다는 의도를 갖고 있었기 때문이다.

일본은 그 한 방편으로 영토문제 및 EEZ획정을 뒤로 미루고 역으로 어업문제부터 해결하자고 제의하는 변칙적인 방법을 동원했다. 이러한 상황에서 한국정부는 현실적으로 영토문제 및 EEZ획선의 어려움을 인식하고 일단 일본이 제시한 어업문제의 선행해결에 동의하게 되었다.

그러나 일본은 독도를 일본영토로 간주하고 독도주변 영해는 일본영해라는 것을 전제로 하고 있다. 현실적으로 독도는 한국이 실효적으로 점유하고 있다. 이러한 상황에서 일본은 일본영토 타케시마 주장을 관철시키기 위해서는 공해체제의 어업협정을 EEZ체제로 변경시켜 한국의 독도영유 및 독도기점의 EEZ설정을 무력화 하려고 하고 있다. 이런 논리에서 제시된 어업협정안에 독도 및 그 주변영해가 한국의 주권의 권원임을 일부러 명시하지 않은 채 잠정합의수역에 포함시켜 일본의 주권의 권원이 미치도록 하겠다는 의도가 있었다.

한국정부는 독도는 역사적으로도 한국의 근원이 풍부하고 게다가 현재 한국이 실효적으로 점유하고 있으므로 당연히 독도는 국제법으로 한국의 영토이라고 인식하고 있다. 그러나 일본은 원천적으로 한국의 영유권을 부정하고 있고, 오히려 일본측의 역사적인 권원의 정당성을 주장하고 한국의 실효적인 점유를 불법점유로 단정하고 법적인 권원이 될 수 있는 요소를 확보해가면서 국제사회의 정치적 경제적 발언력을 이용하여 독도가 일본의 타케시마임을 국제사회의 여론을 확대해나가고 있다. 그래서 최근 독도가 한국영토라는 인식보다 일본영토 타케시마라는 인식이 국제사회에 확신되고 있다는 사실이 이를 증명해주고 있다.

홍콩의 경제주간지인 ꡔ파이스턴 이코노믹리뷰ꡕ(96.10)는 한일간 독도영유권 분쟁에 대한 다른 나라의 시각을 조사해본 결과(%), 말레이시아는 한국 33.3 일본 66.7, 호주는 한국 41.2 일본 58.8, 인도네시아는 한국 44.4 일본 55.6, 필리핀은 한국 45.5 일본 54.5로 독도보다는 오히려 ‘타케시마’로 인식하고 있는 경향이다.

독도는 한국의 입장에서 본다면 한국의 고유영토라고 하여 이번 어업협정에서 독도 및 그 주변영해 및 접속수역은 제외되었다고 하지만, 다소 국제법적이 지위를 확보하고 있는(주 27) 일본의 입장에서 본다면, 일본의 타케시마 영유권 주장을 포기하고 있지 않으므로 향후 국제법적으로 분쟁을 해결해야하는 절차를 남겨두고 있는 상황에서 물론 어업에 관한 협정이긴 하지만 독도를 잠정합의수역에 포함하고 있는 것을 확대 해석하여 독도영유권 및 EEZ협상의 근거로 들고 나올 가능성도 충분히 있다.

세계대백과사전 및 세계각국의 지도, 일본의 영유권주장, 그리고 국제사회의 독도영유권에 대한 인식.

4. EEZ 경계획선과의 관련 조항

EEZ경계획선에 관한 직접적인 조항은 없다 그러나 간접적으로 관련되어질 수 있는 조항으로 제1조, 제9조, 제14조, 제15조, 부속서Ⅰ의 제1항이다.

<제1조> “양국의 EEZ에 적용한다”라는 규정이다. 이 협정은 적용되는 장소적 범위에 적용하는 규정으로 EEZ를 물적 대상으로 하고 있지는 않다.

앞의 논문, 정해웅, “EEZ체제와 한일어업협정”, p. 20.

<제9조>는 좌표로서 한일양국의 EEZ로 간주하는 범위를 정하고 있다.

만일 이 협정에 나타난 좌표가 EEZ획정의 원리에 따라 어업협정상의 수역이 만들어 졌다면 그 수역이 비록 어업협정의 목적상으로만 사용되는 수역이라고 할지라도 EEZ 경계획정에 과한 양국의 입장을 반영하거나 시사하는 것으로 볼 수 있다. 그러나 이들 좌표들은 200해리 EEZ기점과는 상관없고, 영해기점에서 35해리부터 150해리는 넘는 것까지 다양하며, 협정의 15개 선분중 중간선에 해당되는 것도 없다. 따라서 좌표는 EEZ기점으로부터 도출된 것도 아니고 중간선을 취한 것도 아니므로 EEZ경계선이 아니다.

위의 논문, 정해웅, “EEZ체제와 한일어업협정”, p. 21.

앞의 논문, 정해웅, “EEZ체제와 한일어업협정”, p. 22.

<제14조>에는 ‘부속서’도 협정의 일부라고 명시하고 있다. 특히 이 조항은 일본의 의도에 의해 삽입된 ‘부속서’가 순수한 어업협정이 아니고 잠정적이긴 하지만 경계 획정을 위한 사항임을 알 수 있다. 그럼에도 불구하고 일본의 의도에 의해서 협정의 일부임을 명시하여 법적인 효력을 얻겠다는 것이다.

<제15조>에 “이 협정의 어떤 규정도 어업에 관한 사항 외의 국제법상 문제에 관한 각 체약국의 입장을 해하는 것으로 간주되어서는 안 된다”고 규정하고 있다. 이 규정은 이 협정이 추후에 EEZ경계 획정에 영향을 미친다고 규정한 곳은 없다.

제15조는 일본이 요구한 제14조에 대응하여 한국 측이 이 협정은 당초 양국이 합의한 대로 영토권 및 EEZ와는 상관없는 순수한 어업협정임을 확인한 조항이다.

특히, EEZ로 간주하는 수역을 EEZ와 같이 적용하고, 조속한 시일 내에 양국이 노력하여 EEZ를 결정한다(부속서1의 제1항)고 약속하고 있다.

<부속서Ⅰ제1항>은 “양 체약국은 EEZ의 조속한 경계획정을 위하여 성의를 가지고 계속 교섭한다”고 하여 EEZ 획선과의 간접적인 관계를 알 수 있고 EEZ 획선과 전혀 무관하다면 이런 조항을 일부러 규정해둘 필요가 없었을 것이다.

그러나 일본의 정치외교 문화적 측면에서 본다면, 어업협정이 존재하고 있는 상태에서 EEZ 획정을 협상하다면, 일본이 현재 ‘EEZ로 간주하는 수역’ 및 잠정합의수역의 지위보다 불리한 협정체결을 원하지 않을 것이다.

독도가 현시점에서 공식적으로 일본이 한국의 고유영토로 인정했다면 특히 문제의 소지가 되고 있는 잠정합의수역 안에 위치하고 있는 독도의 좌표를 통하여 위치를 정하고 독도영토 및 주변영해, 그리고 접속수역은 어업문제에서 제외한다고 규정해야 마땅하다. 협정문안처럼 애매한 표현은 근본적인 문제해결보다는 양국의 입장을 두둔하여 분쟁의 소지를 확대하는 것이고 고유영토권을 주장하고 있는 한국의 입장에서 본다면 엄청난 권익을 양보한 것이고, 영유권을 주장하는 일본의 입장에서 본다면, 일정한 지위를 확보한 것임에 분명하다. 특히 ‘각 체약국의 입장’이라는 표현에서 보면 독도가 한국영토라는 존재자체를 무시하고 한일양국이 동등한 지위를 갖는 것으로 해석된다.

또 이번 협정에서는 독도를 포함하고 있는 잠정합의수역 내에서 일본이 한국의 권리를 간섭(권고)할 수 있도록 양보한 것은 분명하다. 동해에서 일본의 권익을 확보하기 위한 최종적인 목표가 타케시마 영유권확보에 있다는 것을 전제로 한다면 어업협정에서 간섭할 여지를 인정한 것은 엄청난 양보이며 독도의 좌표는 물론이고 한국영토라는 양국의 공식적인 합의도 없는 것으로 볼 때 EEZ 협상 시에는 간접적으로 영향을 미칠 가능성은 충분히 있고 또 일본이 이를 근거로 확대 해석하여 더 이상의 권리를 요구해올 것이다.

게다가 일본이 타케시마의 영유권을 주장하고 있는 입장에서 독도의 좌표 표시 및 한국영토라는 양국의 합의된 인식이 없는 데도 불구하고 독도 및 그 영해는 제외되었다는 논리는 설득력이 부족하다.

물론 일본은 영토문제의 핵심인 독도를 EEZ의 설정과 같은 해양주권문제와 결부시킴으로써 한일관계에 있어서 정치적 외교적 주도권을 지속적으로 확보하기 위해 어업협상과정에서도 독도기점을 주장하고 있다. 어업협정에서 독도의 법적 지위를 확실히 하기 어렵기 때문에 독도를 일본영토라는 전제하에서 독도의 좌표나 지리적 표시를 하지 않았던 것이다.

앞의 논문, 정갑용, “새로운 한일어업협정과 법적문제”, p. 226.

EEZ내에서 기존조업실적은 향후 3년간 보장하기로 하였다. 이는 당초 협상논의과정에서는 한국측이 5년간을 주장하였는데, 일본의 요구로 타결결과 3년으로 단축되었다. 한국이 기존조업실적을 보장하고자함은 어업질서의 급격한 변동으로 인한 영향을 완화하기 위한 것이었다.

위의 논문, 정갑용, “새로운 한일어업협정과 법적문제”, p. 226.

또한, 다른 이유는 물론 일본이 현정부의 대일유화정책과 월드컵공동개최라는 양국간의 화해무드를 이용하여 부속서의 제1항의 조속한 EEZ 경계획선에 대해서 규정하고 있는 것처럼 가급적 조속한 시일내에 일본에 유리하게 EEZ체제에 의한 어업질서를 확정하겠다는 의도가 있었다.

요컨대 신어업협정은 당초 양국이 합의한 EEZ유보, 영토문제 별개를 전제로 체결된 조약이다. 그러나 일본은 표면적으로는 이러한 취지에 따르는 형태를 취하고 있으면서도, 그 이면에는 ‘잠정합의수역’에 관한 사항을 ‘부속서’에 규정하여 ‘부속서도 부득이 협정의 일부’임을 명시하여 향후 EEZ 획선을 위한 가상의 경계 및 환경설정을 하고 있다고 볼 수 있다. 한국정부는 이러한 일본의 요구가 순수한 어업에 관한 사항이 아님을 알고서도 근본적인 문제해결보다는, “이 협정의 어떠한 규정도 어업에 관한 사항 외의 국제법상 문제에 관한 각 체약국의 입장을 해하는 것으로 간주되어서는 아니 된다(제15조)”라고 하여, 이 협정은 어업권에만 한정한다는 내용을 삽입하는 데 그쳤다. 물론 한국 측은 영토권과 EEZ와는 아무런 상관없는 협정임을 명시하여 일단 ‘잠정합의수역’을 ‘공동관리수역화’ 하려는 일본의 의도를 저지하긴 했지만, 일본의 도전적이고 무모한 행동을 우려하여 더 이상 일본의 양보를 요구하지 못한 채 근본적인 문제해결을 회피했다.

IV. 어업협정(1998)의 문제점과 대안

독도는 역사적으로 보나 실효적으로 한국이 점유하고 있는 것으로 볼 때 국제법적으로도 한국의 영토임에 분명하다. 그러나 일본은 1965년 한일어업협정을 비롯해서 점차로 독도 및 동해 해양권 확보를 위해 꾸준히 노력해왔다. 대외적으로는 세계유명 대백과사전 및 세계지도, 세계 각국의 인쇄물 표기 등으로 고유명칭인 ‘동해’ 바다를 ‘일본해’로 변경한다든가, 한국의 고유영토 독도를 일본령 ‘타케시마’로 표기하여 국제사회의 여론을 조장하고 있다. 게다가 한국에 대해서는 어업협정 등 간접적인 방법을 동원하여 한국의 동해 해양권 및 독도 영토권을 훼손하고 일본의 영토 및 영해적 권원으로 변경해 가는 작업을 꾸준히 추진하고 있다.

이미 일본은 역사적으로나 국제법상으로 독도가 한국영토임에 분명함에도 불구하고 어업협정을 강요하여 독도 주변 12해리 영해권을 훼손시켜서 독도영토권마저도 위태롭게 하고 있다. 1994년 국제해양법협약이 발효된 이후 영토에는 12해리 영해가 존재하게 되었는데, 이미 독도주변 12해리는 1965년과 1998년 어업협정에 의해서 상당 부분 훼손된 상태이다. 일본의 의도는 한국의 독도에 대해 일본영토 타케시마라고 주장하여 독도주변의 동해 해양권을 한국으로부터 인정받으므로 해서 한국의 실효적 독도점유를 불식시키고 불법점거로 유도하려고 하고 있다.

향후 일본은 가상의 EEZ 획정을 의도한 이 신어업협정을 빌미로 종래 독도에 대한 한국의 배타적 권리 포기 및 일본의 EEZ설정의 정당성을 주장할 것임에 분명하다. 이를 달성하기 위해서는 독도의 영유권주장과 더불어 한국의 독도 불법점거라고 거듭 주장할 것이다. 한국정부는 이를 분명히 인식하고 양국정부가 당초 합의한 대로 ‘순수한 어업협정’으로 조항을 수정, 삭제해야 할 것이다. 이를 위해서 재협상이 불가피 하고 재협상에서 한국정부의 자세와 방안은 다음과 같다.

(1) 우선 독도는 한국의 고유영토이고, 사람이 사는 유인도임을 전제해야 한다. 이미 독도는 국제법상 유인도임에 분명하다. 그러므로 국제법상의 ‘사정변경’을 이유로 독도를 EEZ 기점으로 한다고 선언하고, 독도영해 12해리를 주장해야 한다.

김영구(1999), pp. 1-30.

(2) 한국정부는 일본의 도전적이고 침략적인 태도에 대해 단호히 대처해야 할 것이다. 신어업협정이 제13조“어업협정에 한한다”에 의거하여 순수한 어업협정임을 일본에 충분히 설득해야 하고, 어업협정 이외에 영유권 및 가상의 EEZ에 해당되는 조항의 삭제 및 개정을 요구해야 할 것이다. 이를 위해서는 한국정부는 ‘해석의정서’를 첨부하여 일본을 설득해야한다.

김명기(2000), p. 11.

(3) 독도영토권 훼손 및 일본의 EEZ 설정을 위한 환경조성인 ‘잠정합의수역’을 파기해야 한다. 이 ‘잠정합의수역’은 일본의 의도에 의해서 만들어진 것이고, 어업을 위한 수역이 아니고 가상의 EEZ 설정을 위한 가조치임을 간과해서는 안 될 것이다. 향후 일본정부는 이를 빌미로 분명히 한국정부에 ‘잠정합의수역’을 ‘공동관리수역’으로 요구하든가, 아니면 독도를 일본영토 타케시마라고 하는 최악의 시나리오를 발동하여 강제적인 방법으로 독도 장악까지도 염두해 두어야 할 것이다.

(4) 독도를 EEZ기점으로 주장함으로써 당연히 ‘잠정합의수역’은 파기되는 것은 물론이고, 동시에 잠정적으로 합의된 각각 울릉도, 오키도 기점의 35해리의 EEZ로 간주하는 수역을 파기해야 한다.

(5) 일본은 간신히 확보한 신어업협정의 내용을 포기하기는커녕, 오히려 이를 빌미로 더욱 독도영토권을 훼손하려고 들 것이며, 당연히 한국의 요구를 수용하지 않으려고 들었다. 그럴 경우에 한국정부는 양국이 합의한 제17조의 “포기를 선언한다”는 조항에 의거하여 조약의 종료를 선언해야 한다. 그렇지 않으면 1965년 어업협정 파기 때처럼 일본이 먼저 이 조항을 적용하여 독도 및 주변영해권을 훼손할 목적으로 이용할 가능성이 상당히 높다. 왜냐하면 이 조항은 일본의 필요에 의해 삽입된 것이기 때문이다.

1999년 한일어업협정 제16조 제2항.

이 어업협정은 물론 한일양국이 새로운 협정을 필요로 하고 있었지만, 일본의 결정과 요청에 의해서 체결된 것이다. 앞에서 언급한 것처럼 일본이 이 어업협정에서 가장 염두를 둔 것은 어업협정 자체도 중요하지만, 그 보다는 양국간에 좀처럼 해결되지 않는 EEZ 설정을 위한 가상의 경계선 설정에 있었다. 그러므로 일본은 가급적 빠른 시일 내에 EEZ을 설정하겠다는 의도로 종래 5년의 유효기간을 3년으로 단축시켰다고 볼 수 있다. 최근 일본이 집요하게 독도영유권을 주장하는 것도 바로 이런 의도로 EEZ설정에 있어서 유리한 지위를 확보하겠다는 의지 표명이라고 볼 수 있다.

새로운 협정이 발효되는 2002년 1월 이전의 재협상과정에서 한국정부가 제시해야 할 방안 2가지를 생각해볼 수 있다.

제1안은 어업협정이 당초양국의 합의한 영토문제와 EEZ설정을 유보하고, 순수한 어업협정에 한한다고 약속했다. 그러나 협정내용에는 어업문제와 관련해서 잠정합의수역등 영토문제까지도 제한할 수 있는 조항을 삽입하고 있다. 그리고 협정은 3년 유효기간을 정하고 있고, 또 어업협정 규정상 언제든지 체결 당사국은 일방적으로 이를 파기 선언할 수 있는 조항을 마련하고 있다. 그러므로 이 영토문제 관련조항을 명분으로 협정 전체를 파기해야 한다. 그렇게 되면 잠정합의수역은 당연히 파기되고 독도 및 독도주변 12해리 영해는 1965년 상태의 어업협정으로 되돌아 갈 수 있다.

사실 제1안은 독도 및 독도주변영해를 회복할 수 있다는 측면에서 가장 이상적인 방안이다. 그러나 일본이 모처럼 확보한 권익을 쉽게 포기하려고 하지는 않을 것이다. 그러므로 한일간의 외교적 마찰을 피하려면 일본이 이해할 수 있는 충분한 설득이 필요하다. 그리고 이 안을 부득이 처리할 수 없을 경우에는 제2의 안을 제시할 수 있는데, 이는 기존의 한국의 독도 고유영토론의 연장선상에서 선언적인 성격을 갖고 있다. 그러나 물론 일본이 여기에 쉽게는 동의하지 않을 가능성이 높으나 제1안보다는 큰 외교적 마찰을 피할 수 있을 것 같다.

제2안으로, 1998년 어업협정에서는 잠정합의수역을 두어 한국의 독도주변 12해리 영해에 대해 일본에게 간섭받을 여지를 제공하고 있다. 물론 ‘양국을 대표하는 위원회가 합의한 사항에 한해서’라고 규정하고 있다. 그렇다면 한국정부가 강경한 자세로 독도주변영해 및 독도에 대해서 일본의 요구를 차단하면 문제는 달라진다. 그런데 현재 한국정부가 일본에 의해서 의도되어진 규정에 대해 아무런 언급이 없으므로 오히려 일본의 주장을 인정하는 경우가 되고 만다. 그러므로 한국정부는 독도 및 그 주변12해리를 제외한다는 선언과 함께 이를 위반하는 일본의 선박 및 그 외 일본의 불법적인 침범을 철저히 단속해야 할 것이다.

한국은 향후 일본의 의도에 따라 어업협정을 개정하지 않으면 독도주변 12해리 영해를 더 이상 주장할 수 없게 될 확률이 높고, 오히려 이로 인하여 일본이 주장하는 한국의 독도 불법점령 주장을 국제법으로 설득력 있게 하는 결과가 된다. 그러므로 날로 일본이 독도에 대한 국제법적인 근거를 확보해가고 있는 실정에서 한국이 주장하는 것처럼 독도가 역사적으로나 국제법적으로 당연히 한국영토라는 주장을 유효하게 하려면 일본의 독도에 대한 국제법적인 근거를 차단하고 한국의 지위를 높여나가는 것만이 독도주변 12해리 영해를 확보할 수 있을 것이다. 그렇게 하지 않은 이상, 이제 독도주변 12해리가 당연히 한국영해라는 개념은 사라질 수도 있다. 한국정부는 잘못된 1998년 어업협정을 개정하여 독도주변 12해리 영해를 더 이상 훼손시키지 말아야 할 것이다.

만약 한국정부가 ‘잠정합의수역’을 잔존시킨다면, 일본이 의도했던 가상의 EEZ를 인정하는 결과가 되고, 이는 곧 독도 주변영해를 포기하게 될 수도 있으며, 영해 없는 영토는 있을 수 없다. 일본은 계속적으로 독도영유권 주장하여 한국의 독도 실효적 점유를 간섭하여 독도영토권을 더욱 위태롭게 할 것임에 분명하다. 결국은 독도조차도 포기하는 결과가 될 수도 있다.

V. 결론

1999년 1월 어업협정은 1994년 국제해양법협약에 의해 200해리 EEZ라는 새로운 국제해양질서의 재편이 불가피한 상황에서 EEZ설정이 절실했지만, 실지로 한국이 독도를 실효적으로 점유하고 있어 타케시마 영유권을 주장하고 있는 일본의 입장에서 독도를 한국영토임을 부정하여 독도 기점의 12해리 한국영해를 인정하지 않으려고 할 것이다. 역사적으로 볼 때 일본이 동해바다의 어업권 확보를 위해 울릉도는 물론이고 독도에 대한 영유권에 대한 집착은 대단했다. 그러나 울릉도에 대한 영유권주장은 이미 오래 전에 포기하고 있지만, 독도에 대해서는 기회를 놓치지 않고 독도영유권을 빌미로 동해어장을 유리하게 확보하려고 노력하고 있다. 이번 어업협정은 동해의 권익을 일본이 유리하게 해결하겠다는 의도로 거의 도전적인 행위였다. 이로 인하여 한국의 독도의 고유영토권을 훼손함과 동시에 국제법상 독도주변 12해리 영해를 최대한 공동관리라는 개념까지 끌고 가겠다는 것이었다.

이러한 일본의 의지는 도전적으로 한국정부를 압박하여 1998년 11월에 신어업협정이 체결되게 되었다. 즉 다시 말하면 이 어업협정은 한일 양국의 공동의 의지라기보다는 일본의 의지에 의해 결정된 것임을 간과할 수 없다. 결국 일본은 어업문제 그 자체를 위한 협정이라기보다는 향후 EEZ설정 및 독도영유권을 획책하기 위한 환경조성이라는 숨은 의지가 있었다. 이에 대해 한국정부는 독도영유권만은 절대로 훼손할 수 없다는 의지로 일본의 도전적인 압박에 최대한 저항하면서 이를 수용했던 것이다. 그래서 한국의 입장에서 볼 때는 독도영유권과는 무관한 순수한 어업협정이라고 말하겠지만, 사실상 이 협정은 순수한 어업협정의 차원을 넘어서 향후 일본의 의지에 따라 가상의 EEZ 획선 또는 독도의 영토권을 훼손시키는 결과가 될 수도 있다.

본문의 내용을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 이 협정은 외형적으로는 어업협정의 형태를 취하고 있지만, 일본의 의도에 의해서 어업문제를 비롯해서 향후 결정되어야 하는 배타적경계수역을 의식한 가상의 배타적경계수역 결정을 위한 환경조성이었다.

둘째, 한국정부는 일본의 이러한 의도를 알고 있으면서도 당시 국내금융위기상황, 대일경제적 의존성, 신정부의 국제사회를 의식한 대일유화정책으로 일본의 의지를 대부분 수용한 굴욕적인 협정이었다.

셋째, 이 협정은 당초 양국간에 어업에 관한 협정을 체결하기로 약속했음에도 불구하고 일본의 의도에 의해 협정조항에는 영유권까지도 훼손할 수 있는 사항을 규정하고 있어 당초 약속을 어긴 어업협정이라고 볼 수 있는데, 이를 개정 또는 파기하여 순수한 어업협정으로 재협정되어야 마땅하다.

넷째, 해방이후 독도 및 독도주변 영해권은 맥아더라인과 평화선에 의해서 지켜지고 있었으나, 1965년 어업협정 때에서 독도주변 12해리가 공해적인 성격으로 지위가 격하되기 시작했다. 또 1998년 11월 체결의 어업협정에는 독도가 잠정합의수역에 포함되어 일본의 의지에 따라 독도주변 영해12해리는 물론이고 독도조차도 일본의 간섭을 받지 않을 수 없는 상황이 되어가고 있다. 물론 이 협정에서 어업문제에 한한다고 전제하고 있고, 게다가 독도가 한국의 고유영토이므로 한국정부가 여기에 강력히 대응하면 독도 및 그 주변영해에 대해서는 이 협정으로 제한할 수 없다. 하지만 향후 일본이 이를 빌미로 더 강도 높게 영유권을 주장하여 향후 독도주변 영해를 공동관리로 인정되는 협정이라고 확대 해석하고 나올 가능성도 배제할 수 없다는 것이다.

또한, 독도에 관해서도 일본이 영유권을 주장을 포기하지 않고 있는 입장이라서 일본이 독도를 강점한 후, 역으로 독도주변 12해리를 일본영해라고 주장할 수 있다고 해석된다. 그래서 이 협정은 독도와 주변영해는 불가분의 관계에 있으므로 반드시 독도영유권과 무관하다고는 말할 수 없다.

요컨대 이번 신어업협정은 1965년 공해로 성격 지워진 독도주변영해에 대해 어업에 한해서 경우에 따라 공동규제 혹은 공동관리라는 법적인 해석을 가능케 하는 것이므로 반드시 이 어업협정은 파기 혹은 수정돼야 한다. 독도가 한국고유영토이므로 당연히 어업협정에서는 독도 및 그 주변영해 12해리도 한국의 주권으로 전제돼야 하는 것이다. 물론 영유권을 주장하고 있는 일본 입장에서 이러한 한국의 형편을 인정하려고 하지 않을 것이다. 그렇다면 최소한 독도와 독도주변 12해리 영해권을 해치지 않는 범위 내에서 어업협정을 수정해야 할 것이다.

일단 이 협정에는 유효기간을 3년으로 정하고 있고, 그 기간 안에 당사국이 일방적으로 이를 파기 선언하면 그 6개월 후에 효력이 종료된다는 조항을 설정해두고 있다. 그러므로 많은 문제점을 내포하고 있는 이 불완전한 협정 조항은 수정 보안돼야 함이 마땅하다. 이 기회를 놓치면 국제사회에서 정치적 경제적으로 위상으로 볼 때 일본이 국제법적으로 독도 및 그 주변 12해리 영해를 인정해주는 입장이 되어 더욱 분쟁지역으로 고착화되어서 일본에 유리하게 해결될 것이다. 즉 이는 국제법적으로 독도가 일본영토로 해결되는 과정이기도 할 것이다.

그러나 일본은 국익최우선주의를 표방하고 있기 때문에 오히려 고도의 외교전략으로 한국정부를 설득하고 협박하여 본래의 의도를 관철시키려고 할 것이다. 여기서 우리 국민들은 종속적인 대일 경제 관계를 극복하지 못하고, 굴욕적인 태도로 양호한 한일관계유지라는 명분을 내세워 대일 유화정책으로 일관하여 잘못된 어업협정을 합리화하여 침략적인 일본의 요구를 수용해서는 절대로 안 될 것이다.

역사적으로 볼 때 동해에 대한 경계범위는 여러 번 수정되어 왔다. 1952년 평화선을 선포하여 독도 및 주변 영해를 확보한 ‘이승만라인’이 있었고, 1965년 한일협정에서 평화선을 철폐하여 독도주변영해를 포기하고 공해적인 성격으로 지위를 격하시킨 ‘박정희라인’이 있었다. 그리고 1998년 어업협정은 한일양국간에 잠정합의수역을 설정하여 독도주변 12해리에 대해 일본이 한국의 독자적인 어업활동을 간섭할 수 있도록 함은 물론이고, 일본의 의지에 따라 독도의 영유권까지 위태롭게 할 수 있는 ‘김대중라인’이 형성된 셈이다.